카지노 변경이전 제한, 가능? 불가능?

신화역사공원 내 랜딩카지노와 같은 사례를 막고자 관련 조례를 개정하려던 움직임에 제동이 걸릴 전망이다.

제주특별자치도의회 이상봉 의원(더불어민주당, 노형 을)은 지난 1월 28일에 '제주특별자치도 카지노업 관리 및 감독에 관한 조례' 일부개정안을 입법예고했다.

개정안의 주된 골자는 카지노 업장의 변경이전 제한이다. 카지노 업장의 변경이전을 건축물의 재건축이나 멸실되는 경우 등 불가항력적인 사항으로만 한정한다는 내용이다. 조례안이 통과되면 사실상 변경이전이 불가능해진다.

허나 이 개정조례안이 상위법인 관광진흥법이나 지방자치법에 저촉된다는 주장이 제기돼 제주도정과 도의회 간의 또 다른 진통이 예상된다.



제주신화월드로 확장 이전한 랜딩카지노.



# 제주도의 카지노 변경이전, 왜 논란인가

제주엔 총 8개의 카지노 사업장이 있다. 전국 16곳 외국인 전용 카지노의 절반이 제주에 몰려 있는 셈이다. 하지만 대부분 호텔 건물에 부속해 있는 형태의 소규모로 운영되고 있어 매출규모는 타 지역에 비해 영세하다.

허나 지난해 서귀포 하얏트호텔에 있던 랜딩카지노가 제주신화월드로 확장 이전했다. 803㎡에 불과했던 사업장이 무려 7배나 커진 5581㎡로 규모화됐다. 이를 두고 사실상의 '신규허가'나 다름없다는 비판을 받아왔다.

현재 랜딩카지노를 제외한 7개의 사업장들은 모두 랜딩카지노보다 절반도 안 되거나 1/5 수준이다. 그나마 제일 큰 곳이 제주신라호텔 카지노로 2886㎡의 면적을 갖고 있다. 작은 곳은 1205㎡에 불과한 곳도 있다.

이러니 랜딩카지노를 계기로 다른 사업장들 역시 '대규모 확장 이전'을 꿈꾸고 있다. 8곳의 사업장 중 6곳이 중국 자본에 넘어가 있는 상태여서 호시탐탐 기회를 엿보고 있다.

이미 드림타워을 짓고 있는 롯데관광개발(녹지그룹)이 확장 이전을 추진 중에 있다. 지난해 7월에 중문 롯데호텔의 '파라다이스 카지노' 지분 100%를 사들였으며, 드림타워가 준공되면 이곳으로 옮겨오게 되리라는 것이 기정사실화 돼 있다.

드림타워 설계도면엔 파라다이스 카지노의 4배 규모로 카지노 시설이 설계돼 있다. 또 다시 사실상의 '신규허가'에 준하는 변경이전으로 비춰지고 있다.

원희룡 지사는 카지노 관련 조례나 각종 제도가 정비된 후에야 신규허가를 검토할 수 있다고 공언한 바 있다. 그 전엔 결단코 신규허가는 있을 수 없다고 못 박아왔다. 하지만 랜딩카지노 사례로 허점이 드러났고, 제주도정은 당혹감을 감추지 못했다.



제주도정이 법제처에 카지노 변경이전에 대한 유권해석을 의뢰한 결과, 법제처는 도지사의 재량권이라고 해석했다.



# 법제처의 상반된 유권해석
도지사가 제한 가능하다고 했지만, 조례상으로 제한하면 상위법 위반...?

신규허가나 다름없는 대규모 변경이전으로 곤란에 처하게 된 제주도정은 지난해 1∼2월께 법제처에 유권해석을 의뢰했다.

도 조례로 변경허가를 제한할 수 있는 것이 상위법(관광진흥법, 지방자치법)에 저촉되는지를 물었다. 그해 5월, 법제처는 이 질의에 대해 "별도의 근거규정이 없더라도 공공의 안녕, 질서유지 또는 카지노업의 건전한 발전을 위해 필요하다고 인정하는 경우엔 그 변경허가를 제한할 수 있다"고 해석했다.

또한 변경허가는 신규허가에 준하지 않으나 변경허가 역시 신규허가처럼 도지사의 '재량행위'라고 명시했다. 도지사 판단에 의해 사업자의 변경이전 신청을 허가할 수도 있고 거부할 수도 있다는 뜻이다.

카지노 변경이전에 대한 확실한 기준을 세우고 싶던 이상봉 의원은 그해 9월께 진행된 도정질문에서 원희룡 지사에게 "변경조항 자체를 삭제하는 게 어떻겠느냐"고 제안했다.

이에 원희룡 지사가 "법률 검토를 해보겠다"며 즉답을 피해가자, 이 의원은 "안 하겠다면 의회에서 하겠다"고 말했고, 결국 올해 1월 28일에 카지노 관련 조례 개정안을 입법예고하기에 이르렀다.

이에 대해 제주도정은 개정안 입법예고에 앞서 지난해 10월(도정질문 직후)에 다시 법제처에 유권해석을 의뢰했다.

질의 내용은 저번 내용과 별반 다르지 않지만, 어찌된 일인지 법제처는 지난번과 다른 해석을 내놨다.

제주자치도에 따르면, 법제처가 "관광진흥법엔 조례 개정안 내용의 카지노 영업소 변경 규제 근거가 없기 때문에 상위법 위반 소지가 있다"고 유권해석을 내렸다는 것이다.

관광진흥법에선 상위법 위임에 따라 카지노업 영업소 소재지를 변경하고자 할 경우에 변경허가를 받도록 규정하고 있으며, 지방자치법에선 지방자치단체 조례 제정 시 '주민의 권리 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때엔 법률의 위임이 있어야 한다'고 규정하고 있다.

그런데 이번 개정안은 영업소재지를 변경할 수 있는 권리를 제한하겠다는 내용을 담고 있어 상위법으로부터 권리제한 사항을 위임받아야 하나 그런 적이 없기 때문에 상위법 위반에 해당된다는 것이다.



제주시 노형동에 들어설 드림타워 조감도. 롯데관광개발은 이곳에 중문 롯데호텔의 파라다이스 카지노를 4배 더 키운 규모로 확장 이전을 계획하고 있다. ⓒ뉴스제주

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